Атом демократии

Политконсультант, партнер Консалтингового бюро Т&М, эксперт Центра ПРИСП Антон Тимченко – о том, что не так с местным самоуправлением в России, и как это исправить



С момента принятия в 1993 году российский Основной закон в числе основ конституционного строя закрепил, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). И практически сразу же возник вопрос: к какому же типу власти относить местное самое самоуправление, если его конституционная модель однозначно предполагает, что речь идет не о власти государственной?

Указанная дилемма была впервые разрешена Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П, зафиксировавшим, что наряду с государственной властью местное самоуправление является уровнем осуществления публичной власти.

Позднее, констатируя, что пусть это и разные формы власти, но существуют они не в «параллельных мирах», и муниципальная «вольница» имеет пределы, Конституционный Суд РФ в постановлении от 01.12.2015 № 30-П разъяснил, что «самостоятельность местного самоуправления, проявляющаяся и в вопросах определения структуры его органов, служит, таким образом, не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней - на основе баланса интересов - межуровневого взаимодействия».

Дальнейшее закрепление положения о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, было лишь вопросом времени. Что, и произошло в рамках конституционных изменений 2020 года.

Главный тренд в развитии российского местного самоуправления сейчас – отчуждение муниципальной власти от граждан, централизация и «огосударствление», т.е. встраивание в вертикаль госвласти в качестве одного из подчинённых звеньев. Сегодняшнюю муниципальную власть сложно назвать эффективной. Между тем, в таком большом и сложносоставном государстве, как Россия, местное самоуправление является не просто правом его граждан и инструментом развития страны, но и перспективным ресурсом преодоления внешних вызовов. Вопреки тиражируемым мифам о чуждости муниципальных практик отечественной культуре, история демонстрировала обратное. Достаточно вспомнить, как в тяжелейшем финансово-экономическом контексте с 1864 по 1890 г. земское самоуправление добилось удивительных результатов в народном просвещении, здравоохранении, культуре, дорожном строительстве. Или как органы городского самоуправления в период с 1921 по 1928 гг., всего за семь лет, восстановили разрушенное хозяйство.

В общих чертах для построения эффективного современного местного самоуправления необходимо следующее.

Общая организация

Концептуальной основой местного самоуправления должен служить принцип субсидиарности. В Европейской хартии местного самоуправления: он сформулирован так: «Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономики». В данный момент принцип декларативно признаётся, однако лишь практическая реализация его обеспечивает продуктивную работу муниципальной власти.

Поселенческая структура как уровень публичной власти, наиболее близкий к населению, должен сохраниться, особенно на территориях с высокой плотностью сельского населения (изначальная версия муниципальной реформы, которая сейчас поставлена «на паузу», предполагала избавление от поселений).

Главы муниципальных образований, возглавляющие местные администрации, избираются исключительно на прямых выборах. Опыт ФРГ, перепробовавшей четыре модели наделения полномочиями, демонстрирует, что модель избираемых мэров наиболее эффективна.

Не является исключением и Россия. В 2019 г. Комитет гражданских инициатив провёл исследование на примере 109 городов, по итогам которого эффективность избираемых мэров в сравнении с «сити-менеджерами» была подтверждена. Важно понимать, что помимо электоральной легитимности, именно мэр-политик, а не мэр-технократ, умеет выстраивать коммуникацию с жителями, особенно протестно настроенными, эффективно купируя типовые городские конфликты (стройка, мусорные конфликты и т.д.). Кроме того, избранный мэр уравновешивает главу региона, обеспечивая баланс трёх звеньев публичной власти и устойчивость всей властной архитектуры.

В целях активного вовлечения граждан в работу органов местного самоуправления требуется смягчение требований для участия в муниципальных выборах. В частности, освобождение любых кандидатов от сбора подписей избирателей, выступающих фактором «отсечения».

За муниципалитетами закрепляются полномочия по управлению земельными и водными ресурсами, недрами, регулирование градостроительной деятельности без возможности передачи полномочий региональной власти.

Мировой тенденцией пространственного развития является концентрация населения и экономики в крупнейших формах расселения – агломерациях. Необходимо законодательное оформление и практическое внедрение агломераций как межмуниципальных точек экономического роста, с приоритетом договорной и смешенной моделей.

Внедрение и развитие цифровых форматов обмена информацией между органами местного самоуправления и гражданами, а также определение рамочных гарантий и требований к цифровым платформам, используемым для предоставления гражданам муниципальных услуг.

Формирование в крупных муниципалитетах проектных центров, обеспечивающих реализацию программ инициативного бюджетирования и информирование о них.

Ресурсы

Главная боль нынешнего местного самоуправления – это, конечно, дефицит финансово-экономической базы. Именно это во многом обусловливает несамостоятельность муниципалитетов по отношению к государственной власти и низкий интерес со стороны избирателей.

Например, по состоянию на 1 января 2022 года в структуре местных бюджетов налоговые доходы составляли 28,4%, неналоговые доходы – 5,4%, а на межбюджетные трансферты пришлось 66,2%.

Доля собственных доходов (налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов) за последние 5 лет не превышала 60% (за исключением внутригородских территорий) от общего объёма доходов местных бюджетов.

Именно поэтому так важны решения, обеспечивающие муниципалитеты достаточными финансово-экономическими ресурсами.

Учитывая, что налог на доходы физических лиц (НДФЛ) является самым крупным, получаемым местными бюджетами, целесообразно зачислять его (в том числе связанные с ним налоги системы обложения личных доходов граждан) в муниципалитет по месту жительства. Сейчас же зачисление этих средств происходит по месту работы, т.е., как правило, в крупные развитые города, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты муниципалитетов проживания граждан, что приводит к перекосу в финансовом обеспечении муниципальных образований.

Также целесообразно передать местным бюджетам до 2% ставки налога на прибыль организаций. Кроме того, следует ввести местные сборы, – например сбор за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки на территориях муниципальных образований.

Целесообразно использование опыта Индии по внедрению концепции децентрализованного планирования, которая предполагает участие местного населения в экономическом развитии своего муниципалитета. На основании планов, предоставленных муниципальными образованиями, формируется консолидированный социально-экономический план развития. Тем самым учитываются потребности, мнения и пожелания муниципалитетов. Те индийские штаты, где внедрена система децентрализованного планирования (Ассам, Бихар, Орисса, Раджастхан), добились высокой степени интеграции и координации программ развития и как следствие – более эффективного управления системой местного хозяйства.

Также целесообразно внедрение практики поощрительной системы финансирования муниципалитетов, призванной бороться с нарушением бюджетной сбалансированности. Муниципалитеты, ведущие финансовую и социально-экономическую деятельность наиболее рационально и эффективно, получают поощрительные выплаты из федерального бюджета, что, в свою очередь, формирует дополнительные стимулы для дальнейшего развития этих муниципальных образований.

Кадры

Распространённым аргументом против выборности муниципальных должностных лиц выступает довод о профессионализме. Якобы назначенец, выстроивший карьеру в администрации, лучше разбирается в вопросах местного самоуправления и муниципальном управлении, чем избираемое должностное лицо, которым может быть любой рядовой гражданин. Если даже такой перекос иногда и имеет место, он разрешается системой подготовки кадров для муниципальной власти.

Не только «школа мэра», прохождение которой обязательно после избрания, но и «школа муниципального служащего» для работников органов местного самоуправления. Важно понимать, что круг решаемых вопросов и предметная специализация представителя муниципальной власти отличается от функционала госслужащего. Поэтому учебная программа должна учитывать эту специфику, включая предельно прикладные дисциплины (муниципальные финансы, экономика местного самоуправления, конфликтология, урбанистика, маркетинг территорий). Существующая сегодня система, объединяющая образовательные программы государственной и муниципальной службы, должна быть принципиально переработана. Вопросы подготовки муниципальных служащих и муниципальных должностных лиц должны быть переданы на уровень объединений муниципальных образований.

Необходимо внедрение единой информационной системы управления кадровым составом органов местного самоуправления. Централизованной базы, ведущей кадровый учёт профессиональных муниципальных управленцев.

Помимо разрешения насущных вопросов жизнедеятельности местного сообщества, живое и активное местное самоуправление решает три стратегических задачи.

Во-первых, оно формирует и транслирует определённую политическую культуру, приучая к ответственности и гражданскому активизму. И совершенно ни к чему тут саркастично улыбаться. «Мол, нашему народу это чуждо, поди посмотри на конвульсии жилищного самоуправления». Но нельзя научиться ездить на велосипеде, если не ездить на велосипеде. Именно для того, чтобы сформировалась привычка отвечать за свой «малый мир», чтобы возник инстинкт ответственности за «свою территорию», и необходимо реальное местное самоуправление, этот атом демократии.

Во-вторых, как это ни странно, но сильное местное самоуправление — это ещё и ресурс выживания. Как показали недавние события, даже в условиях вооруженного конфликта перерезанные административные коммуникации и порванные логистические цепочки при эффективной системе муниципальной власти не порождают управленческий паралич местной общины.

И, наконец, в-третьих, местное самоуправление это власть шаговой доступности, работа «на земле», в экстремальной близости к социальной стихии. Именно тут растут политические лидеры и управленцы завтрашнего дня.

Так что качество местного самоуправления – это не просто право граждан, форма народной власти и степень коммунального комфорта сегодня. Качество местного самоуправления — это ещё и вопрос перспективы, вопрос будущего. Печать