Если народ выбирает губернатора, народ должен иметь и право его отзыва

Сырые же законопроекты президента Дмитрия Медведева способны привести к хаосу и дезорганизации

Депутаты Госдумы приняли в первом чтении пакет законопроектов, внесенных президентом Дмитрием Медведевым, в т. ч. о выборности губернаторов.

В этой связи хочется заметить следующее. Сама по себе выборность губернаторов – это естественная норма и естественное положение вещей в федеративном государстве. Но никакая норма не существует сама по себе. Она всегда существует и действует в комплексе с другими нормами.

В данном случае важно учитывать ряд параметров. Первый из них – это обеспечение самоорганизации и инициативы участников жизни самого региона, чтобы эта жизнь и инициативы не замирали в нем в ожидании распоряжений центральной власти. Также необходимо обеспечение условий, при которых жители региона ощущали бы себя причастными к власти и ответственности за регион, т. е. сами включались бы в обеспечение его развития.

Второй параметр – наличие определенного противовеса, ограничения этой инициативы, ответственности и самоорганизации, чтобы они не приходили в противоречие с интересами страны и не приводили к ее разделу и распаду, как это случилось, к примеру, 20 лет назад.

Третий параметр: общая идея и общее естественное правило народовластия, формирования власти региона самими жителями не должны приводить к противоречию ни со значимыми сложившимися в регионе традициями, ни с реально имеющейся политической, этнической и экономической ситуацией.

В самом общем плане нужно иметь в виду, что регион с доминированием аграрного хозяйства, регион с доминированием промышленного производства и регион с доминированием научных центров и наукоемких производств могут отличаться в определенных принципах их политической организации. Т. е. федеральное законодательство в этом вопросе (в частности, в вопросе выборности региональной власти) должно оставлять пространство для ее оптимальной местной организации, но быть достаточно определенным в установлении общих рамок, обеспечивающих соблюдение общих принципов организации власти. В частном плане, в таком, например, многонациональном регионе России, как Дагестан, вообще никогда не удавалось организовать избираемость главы республики населением: при развитой многообщинности этнического характера прямое избрание такого главы большинством голосов лишь приведет к определенной этнократии, поскольку шанс на победу будут иметь лишь представители народностей, находящихся в явном большинстве. И понятно, что это – тот случай, когда нужны механизмы, уравновешивающие отношения общин и дающие им некое гарантированное пропорциональное представительство в органах высшей власти республики. Можно сколько угодно считать это неким феодально-патриархальным пережитком, но это – реальность. Исторически естественным было бы изменение этого пережитка. Но политически задача его исторического изменения, на мой взгляд, не стоит сегодняшнего обострения межэтнических отношений и конструирования конфликтов между народами республики.

Если же говорить в целом об общей модели организации власти в том или ином российском регионе, скорее всего, все-таки нужно рассматривать ее в комплексе действия, полномочия и избрания (или формирования) всех структур власти в регионе. Глава региона должен при прочих равных избираться всем населением, если предполагается, что исполнительные структуры власти будут преимущественно формироваться главой региона и нести ответственность перед ним. Но одновременно, с точки зрения принципа сдержек и противовесов, должны быть зафиксированы ответственность и ограничение власти главы региона местным Законодательным собранием. В противном случае глава региона окажется поставленным над местным парламентом и сможет игнорировать любые решения представительной власти. Но принципиальная разница между избираемым главой субъекта и парламентом субъекта заключается в том, что глава субъекта представляет большинство жителей, но в реальности это может быть большинство от меньшинства. Это, например, может быть при низкой явке избирателей на выборы или в ситуации, когда за победителя проголосовали, например, 40% избирателей, а за его соперников вместе взятых – 60%.

Парламент же в этом отношении представляет более широкую палитру мнений и интересов и бóльшую часть общества, чем глава республики, поскольку в парламенте представлено в т. ч. и меньшинство. Избрание главы региона прямым голосованием будет стимулировать образование своего рода двухпартийной системы в регионе. Но в стране существует многопартийная система, и принцип пропорционального представительства заложен и в механизм избрания депутатов местного парламента, так что в этом случае двухпартийности тоже не будет. Т. е. палитры представительности при выборах главы и парламента различны. Да и если бы они были одинаковы, бипартийны, ситуация, когда глава региона будет представлять одну партию, а парламент в своем большинстве – другую, выглядит абсолютно рядовой. Тогда нужен механизм баланса их возможностей. Обычно при таком положении дел, если первое лицо избирается общим голосованием, то парламент должен иметь право его отзыва как минимум квалифицированным большинством.

Но в таком случае избираемый жителями региона глава оказывается вынужденным в первую очередь находить компромисс с местными политическими элитами. Как следствие, в этом случае у него появляется соблазн учитывать в первую очередь интересы данных элит, а не избирателей. И раз главу избирают жители региона, они должны иметь и право его отзыва. Т. е. в идеале должны присутствовать две процедуры – отзыв главы региона избирателями и лишение его полномочий парламентом.

Но ситуация, когда население реально будет избирать главу региона большинством пришедших на выборы, т. е. меньшинством от общего числа избирателей, выглядит вполне реальной во многих регионах. И если избиратели наделяются правом отзыва главы региона, встает вопрос: сколько именно избирателей должно проголосовать за отзыв главы региона, чтобы этот отзыв состоялся? Если для этого достаточно большинства от пришедших на голосование по отзыву, то при разной явке на выборах и на голосовании по отзыву может получиться так, что глава региона будет отозван меньшим числом голосов избирателей, чем то, которым он был избран, что вряд ли правомерно. А если для отзыва понадобится большинство голосов от всех избирателей региона, то во многих регионах страны подобный отзыв вряд ли будет возможен. Например, при реальной явке на выборы главы региона, скажем, в 40% (что вполне ожидаемо для того или иного региона) избран он будет голосами 21% всех избирателей. Но чтобы его отозвать, нужны будут голоса 51%, т. е. в 2,5 раза большего числа избирателей, чем голосовали за него, и вообще большего, чем то количество избирателей, которое обычно приходит на выборы во многих российских регионах. Т. е. в такой ситуации право на отзыв главы региона избирателями просто теряет смысл. А любая норма, которая записана в законе, но не может быть реализована на деле, лишь снижает доверие к законодательству как таковому и шаг за шагом ведет к внеправовому конфликту.

Отдельно стоит вопрос и о том, что может быть изначальным поводом для отрешения губернатора от должности – политическое неудовольствие его деятельностью либо то или иное нарушение закона и неисполнение своих обязанностей (что и предусматривает внесенный законопроект). Нарушение подобного рода, понятно, не может определяться электоральным голосованием, оно должно определяться судом. Но если суд устанавливает, что глава региона нарушил закон, какой смысл выносить вопрос на голосование избирателей? В этом случае губернатор должен быть отстранен от должности по факту выявления нарушения. И напротив, губернатор может формально ничего не нарушить, но жители региона могут оказаться недовольны последствиями его действий. Тогда они должны иметь право его отозвать и без решения суда – просто в качестве оценки его работы.

Т. е. при всей почти очевидности того обстоятельства, что глава региона в нормальной ситуации должен избираться населением региона, оказывается почти столь же очевидным и то, что при принятии законопроекта в том виде, в каком он внесен Дмитрием Медведевым, ничего, кроме хаоса и дезорганизации, такая норма вызвать не может.

И точно так же очевидно, что бессмысленно рассматривать и принимать документ подобного типа вне связи с другими документами, регулирующими выборы в региональные парламенты, с законодательством о партиях, законодательством о формировании органов исполнительной власти в субъектах Федерации и т. п., потому что реальное значение закон о выборности губернаторов будет приобретать в совокупности с упомянутыми нормами.

Проект в его нынешнем виде просто непрофессиональный и сырой. И не вполне нормально, когда от имени президента страны на рассмотрение в парламент поступают такие документы. Если, конечно, не рассматривать парламент в качестве простой экспертной комиссии, доделывающей за президента черновую работу.

Черняховский Сергей Печать