От конкуренции элит к симулякрам развития

Заместитель директора Центра ПРИСП, член РАПК, автор канала «Телеграбля», директор ИА «Ньюсрум24» Валерий Прохоров – о внутреннем парадоксе российской государственной системы.

Часть 1. Государство или конфедерация «башен»?

России необходимо сильное государство. Вопрос заключается в том, что именно мы понимаем под его силой. Возможность мобилизовать ресурсы, добиваться исполнения решений и обеспечивать устойчивость власти? Безусловно. Но достаточно ли этого для развития страны Давайте взглянем на проблему под несколько непривычным углом.

В российской политической системе сложилось несколько могущественных центров влияния, которые принято условно называть «башнями Кремля». Они располагают собственными аппаратными возможностями, ресурсами, сферами ответственности и группами поддержки. Их противостояние создаёт сложную систему сдержек и противовесов, препятствующую чрезмерному усилению одного из участников. Однако у этой конструкции есть принципиальная особенность. Главным условием существования каждого центра влияния становится сохранение собственного положения относительно остальных. И здесь возникает противоречие между интересами отдельных элементов системы и интересами государства в целом.

Любое серьёзное развитие предполагает изменения. Появляются новые отрасли, технологии, управленческие решения, центры компетенций. Перераспределяются ресурсы и полномочия. Прежние способы управления теряют актуальность. Всё это неизбежно затрагивает сложившийся баланс интересов. Поэтому для влиятельной группы реальное преобразование может оказаться опаснее сохранения существующего положения. Даже если преобразование объективно необходимо государству.

Возникает парадокс: система, обладающая огромными ресурсами и возможностями, может расходовать значительную их часть на поддержание собственного равновесия. При этом каждый её участник способен демонстрировать высокую активность, выполнять поручения, осваивать бюджеты, запускать проекты и отчитываться об успехах. Вопрос лишь в том, насколько совокупность этих усилий приближает страну к стратегическим целям. Более того, система аппаратного равновесия постепенно приобретает способность к самовоспроизводству. Новые руководители встраиваются в существующие отношения, осваивают правила распределения ресурсов и начинают защищать собственные позиции. Персоналии меняются, логика остаётся.

Разумеется, конкуренция центров влияния сама по себе полезна. Она ограничивает монополизацию решений, позволяет сопоставлять разные подходы и исправлять ошибки. Проблема возникает тогда, когда конкуренция проектов развития уступает место конкуренции за право распоряжаться ресурсами. И здесь обнаруживается главная уязвимость: система может быть чрезвычайно устойчивой к внутренним изменениям и одновременно становиться всё более хрупкой перед внешними вызовами. Ведь устойчивость, основанная на способности сохранять сложившееся положение, ещё не гарантирует способности приспосабливаться к меняющемуся миру. Сильное государство должно уметь изменять само себя. Иначе рано или поздно механизм сохранения стабильности начинает работать против развития.

Часть 2. Суперпозиция Кремля

Государственная система может обладать колоссальными ресурсами, демонстрировать устойчивость и одновременно испытывать трудности с развитием. Один из источников этого противоречия — соперничество могущественных центров влияния, которые принято называть «башнями Кремля». Каждый из них располагает собственными ресурсами, аппаратными возможностями, сферами ответственности и группами поддержки. Они конкурируют, заключают временные союзы, блокируют чужие инициативы и защищают собственные интересы. В результате возникает своеобразная суперпозиция: каждая группа достаточно сильна, чтобы препятствовать нежелательным изменениям, но её возможностей недостаточно для самостоятельного преобразования системы.

Поддержание сложившегося равновесия постепенно превращается в самостоятельную управленческую задачу. Любая серьёзная инициатива затрагивает распределение полномочий и ресурсов, поэтому её судьба зависит от того, насколько она приемлема для участников аппаратного противостояния. Перспективное решение может годами проходить согласования, обрастать исключениями и компромиссами, пока не утратит первоначальный смысл. При этом каждый участник действует рационально: защищает свою сферу ответственности, снижает риски, обеспечивает выполнение поручений. Однако рациональное поведение отдельных элементов способно порождать иррациональный результат для системы в целом. Государство расходует всё больше усилий на согласование интересов собственного аппарата, а решение задач развития отступает на второй план.

Впрочем, конкуренция центров влияния сама по себе выполняет полезную функцию. Она препятствует монополизации решений, позволяет выявлять ошибки, сопоставлять различные подходы и сдерживать непродуманные инициативы. Проблема возникает тогда, когда предметом конкуренции становятся преимущественно полномочия, ресурсы и аппаратный вес. Вместо соревнования проектов развития начинается борьба за сохранение сложившегося положения. Причём такое равновесие со временем приобретает способность к самовоспроизводству. Новые руководители вынуждены осваивать существующие правила, искать союзников, учитывать прежние договорённости. Даже обладая собственными представлениями о необходимых преобразованиях, они оказываются зависимы от устройства системы. Поэтому простая замена персоналий зачастую мало что меняет.

Особенность этой конструкции заключается ещё и в том, что она постепенно начинает ограничивать возможности верховной власти. Формальные полномочия позволяют принимать практически любые решения, однако их исполнение зависит от сложной системы аппаратных согласований, распределения ресурсов и взаимодействия влиятельных групп. Чем глубже укореняются эти механизмы, тем труднее изменить их одним политическим решением. В определённый момент система приобретает собственную логику существования, которая уже далеко не полностью определяется волей отдельных руководителей. Именно здесь возникает наиболее интересный политологический вопрос: насколько верховная власть управляет аппаратным равновесием и насколько сама оказывается зависимой от необходимости его сохранения?

Главная опасность подобной архитектуры управления проявляется в периоды серьёзных внешних вызовов. Механизмы взаимного сдерживания, обеспечивающие устойчивость в обычных условиях, могут стать препятствием для быстрых и согласованных действий. Система, годами совершенствовавшая способность сохранять существующее положение, оказывается не приспособленной к обстоятельствам, требующим глубоких изменений. Отсюда и парадокс аппаратной устойчивости: чем надёжнее государственный механизм защищён от внутренних преобразований, тем более хрупким он может оказаться перед изменениями внешними. Эта хрупкость долго остаётся незаметной, поскольку внешние признаки управляемости сохраняются вплоть до возникновения серьёзного кризиса.

Часть 3. Симулякры развития

Что происходит с государственным управлением, когда потребность в развитии сохраняется, а реальные преобразования угрожают сложившемуся равновесию? Ответ парадоксален: развитие постепенно подменяется его демонстрацией. Возникают симулякры достижений — убедительные внешние признаки успеха, за которыми далеко не всегда стоят соответствующие изменения действительности.

Механизм достаточно прост. Серьёзные преобразования затрагивают распределение ресурсов и полномочий, создают победителей и проигравших, требуют пересмотра устоявшихся отношений. Демонстрация преобразований значительно безопаснее. Можно объявить национальный проект, разработать стратегию, создать координационный орган, отчитаться об освоении средств и достижении показателей. Всё это может быть полезным. Проблема возникает, когда показатель выполнения задачи становится важнее самой задачи, а отчёт о результате приобретает большую ценность, чем результат. Система учится демонстрировать эффективность, сохраняя механизмы, препятствующие развитию.

Такая практика удобна участникам аппаратного равновесия. Руководство получает отчётность об исполнении поручений, ведомства — подтверждение эффективности, влиятельные группы — контроль над ресурсами. Возникает своеобразный рынок управленческих достижений. Причём реальный успех порой оказывается опаснее имитации: он способен изменить распределение влияния, создать новые центры компетенций и поставить под сомнение необходимость прежних управленческих конструкций. Симулякр безопаснее: он позволяет предъявить достижение, ничего существенно не меняя.

Однако общество оценивает деятельность государства через собственный жизненный опыт. Люди сопоставляют сообщения об успехах с доходами, ценами, состоянием дорог, доступностью медицины и перспективами своих детей. Когда официальная картина расходится с повседневной действительностью, разрушается доверие. Под сомнение начинают ставиться даже реальные достижения. Постоянная демонстрация успехов на фоне нерешённых проблем способна вызывать раздражение сильнее, чем признание трудностей. Государство рискует утратить важнейший ресурс — общественную уверенность в достоверности его слов.

Но есть и другая опасность. Система, привыкшая оценивать эффективность по формальным показателям, постепенно теряет способность объективно оценивать собственное состояние. Неудобная информация отсекается, неудачи объясняются внешними обстоятельствами, решения принимаются на основании всё более благополучной картины действительности. Чем слабее реальные результаты, тем больше усилий требуется для демонстрации успехов. Поздний Советский Союз хорошо знал этот механизм, когда выполнение планов и благополучная отчётность всё чаще расходились с реальными потребностями общества. Симулякры развития опасны прежде всего тем, что постепенно лишают государство способности отличать реальные достижения от собственных иллюзий. Печать