Большое – значит послушное? Собственного, независимого источника власти у членов расширенного правительства не будет

Антон Николаевич Олейник - ведущий научный сотрудник ЦЭМИ РАН, профессор университета "Мемориал", Канада.


15 октября на встрече со своими сторонниками президент Дмитрий Медведев выдвинул несколько предложений касательно будущей структуры правительства, которое он ранее согласился возглавить в случае успеха «Единой России» на предстоящих парламентских выборах.

Официальное обоснование идеи «большого», или расширенного, правительства заключается в следующем. Вместо достаточно узкой «касты» – на сегодня правительство включает в себя всего 27 человек – оно, как предполагает Медведев, станет более представительной структурой. По его словам, «большое правительство» «будет действовать совместно – вместе с основной партией, которая может сформировать такое правительство, с «Единой Россией», с гражданским обществом, с экспертами, с региональной и муниципальной властью, со всеми избирателями, которые готовы за нас проголосовать, и даже с теми, кто с нами не согласен, если они к этому готовы» (цитирую по официальной стенограмме). Иначе говоря, «большое правительство» мыслится как механизм демократизации управления и расширения его социально-политической базы.

Помимо официально заявленных аргументов в пользу формирования «большого правительства» можно найти и ряд доводов не прозвучавших, но не менее важных. «Большое правительство», сформированное таким же методом, как и список приглашенных на встречу 15 октября (то есть согласно спущенным «сверху» указаниям), будет более управляемым для сегодняшнего президента и будущего премьера, чем «правительство малое».

Нынешние члены правительства сохраняют свои должности в среднем в течение пяти с половиной лет (расчеты автора по данным сайта http://www.government.ru). Это означает, что «среднестатистический» член правительства был назначен на должность не Медведевым, а его предшественником Владимиром Путиным. Будет ли новый председатель правительства чувствовать себя комфортно, когда его непосредственные подчиненные ходят «советоваться» не к нему, а к Путину? Кроме того, этот срок вполне достаточен, чтобы выстроить систему отношений – как с ниже-, так и с вышестоящими, – при которой руководитель начинает чувствовать себя уверенно при реализации своей воли (а не только воли вышестоящего).

Наличие у министров источника власти, независимого от непосредственного руководителя, порождает для последнего ряд проблем. Эти проблемы сродни тем, с которыми сталкивались российские цари в отношениях с боярами (пока бояре имели безусловное право собственности, а не начали получать ее в обмен на службу государю), советские генеральные и первые секретари ЦК КПСС – в отношениях с секретарями ЦК, а первый российский президент – в отношениях с «олигархами» и подконтрольными последним государственными чиновниками. Не случайно, прежде чем заговорить о «большом правительстве», Медведев упомянул Алексея Кудрина, недавно уволенного со всех должностей особо влиятельного «боярина» (уволенного, кстати, после того, как демонстративно выразил желание «посоветоваться» не с Медведевым, а с Путиным).

Обеспечение лояльности и послушания высших чиновников всегда представляет собой один из самых серьезных вызовов для представителей политического руководства. Без этого эффективная бюрократия по Веберу – просто невозможна. Так, далеко не всем американским президентам удавалось навязать свою волю и контроль карьерным чиновникам – тем, кто заняли свои посты не как политические назначенцы по итогам выборов, а в результате аппаратной карьеры. В числе тех, кто справился с этой задачей, называют Рональда Рейгана.

Однако в западных странах политические назначенцы получают власть в результате более или менее свободного волеизъявления. К слову, министры, как правило, относятся к числу политических назначенцев (в отличие от их заместителей и директоров департаментов министерств). Этот источник власти впоследствии и используется при наведении исполнительской дисциплины в среде профессиональной бюрократии.

В России же и министры, и их руководители (президент и премьер) являются представителями одной и той же среды – различных команд (основанных на личной лояльности руководителю групп) чиновников. Трения возникают не между политическими назначенцами (как таковых политических назначенцев просто нет ввиду «управляемого» характера демократии вообще и выборов в частности) и чиновниками, а между самими чиновниками. В основе этих конфликтов и трений – исключительно спорный характер решений относительно того, кто будет обладать верховной властью, а кто будет подчиняться и транслировать эту власть в отношениях с нижестоящими, бизнесом и населением. Ведь источник власти у всех один, все зависит от принадлежности к той или иной команде и от случая (если речь идет о «выборах» внутри команд).

Таким образом, будь Медведев по-настоящему политическим назначенцем, его стремление сыграть на опережение и уже сейчас начать работать над обеспечением в правительстве должной исполнительской дисциплины можно было бы только приветствовать. В нынешней же системе расширение правительства сделает его более управляемым – послушным одному из чиновников, – но не более зависимым от населения и бизнеса, не более подотчетным им. Тщательно подобранные и назначенные «сверху» участники расширенного правительства обладают меньшей автономией и потому более послушны. Собственного, независимого источника власти при таком раскладе у членов расширенного правительства не будет.

Более того, наличие нескольких источников власти внутри правительства может оказаться даже привлекательным – с точки зрения рассредоточения власти и создания системы сдержек и противовесов таким, пусть и искусственным по западным стандартам образом. Когда независимость судебной и законодательной власти от исполнительной отсутствует, правительство превращается в место торгов и согласований интересов различных групп. Вот пусть группы внутри правительства и продолжают бороться между собой и конфликтовать – это и есть «демократия по-русски», о которой упоминал Медведев, утверждая, что «ничего невозможно перетащить на нашу почву, мы должны сами создать и свою современную демократическую политическую систему». Сосуществование внутри правительства нескольких центров власти де-факто ослабляет вертикаль власти, а потому в нынешнем контексте видится не злом, а благом – как бы мы ни относились к отдельным чиновникам-«боярам» с их подчас весьма далекими от императива общего блага интересами. Печать