Независимость как инструмент бюджетного торга

Руководитель маркетингово-коммуникационного агентства «Стратагема» Роман Черёмухин – о том, почему объединение Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии скорее повышает ставки в их отношениях с Лондоном, чем приближает распад Соединённого Королевства.

Встречу лидеров Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в Кардиффе легко представить началом большого конституционного кризиса, способного закончиться распадом Великобритании. Тем более что правительства всех трёх автономий одновременно оказались в руках политических сил, для которых независимость или национальное самоопределение входят в собственную программу. И всё же нынешнее объединение Эдинбурга, Кардиффа и Белфаста пока больше похоже на попытку повысить ставки в отношениях с Вестминстером, чем на формирование единого проекта выхода из состава Соединённого Королевства.

Джон Суинни уже воспользовался словами премьер-министра Энди Бернема о том, что вопрос нового шотландского референдума может вернуться при изменении общественных настроений, потребовав от Лондона объяснить, при каких условиях это право можно будет реализовать. Даунинг-стрит довольно быстро скорректировала первоначальный посыл: Бернем подчеркнул различия между Шотландией и Северной Ирландией и дал понять, что сейчас не видит оснований для нового голосования. По сути, спор сместился от самого права на независимость к гораздо более важному вопросу – кто и на каких условиях получает право запустить процедуру выхода.

Для сторонников независимости выгодно закрепить простой политический принцип: если большинство жителей территории последовательно выступает за изменение её статуса, у этого большинства должен существовать законный путь к референдуму. Вестминстеру, напротив, нет особого смысла спорить с этим тезисом на уровне исторических прав и национальной идентичности. Намного эффективнее перевести дискуссию в экономическую плоскость, где вместо эмоционально привлекательного образа самостоятельного государства появляются государственный долг, валюта, налоги, пенсии, социальные расходы и вопрос о том, чем заменить деньги британского бюджета.

Формула Барнетта в таком споре весит значительно больше многих политических деклараций. Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия получают крупные блочные гранты, а уровень государственных расходов на душу населения там выше, чем в Англии. Поэтому наиболее сильной тактикой Лондона может стать не попытка запретить разговор о независимости, а его предельная экономическая конкретизация. Чем подробнее будут рассчитаны последствия возможного выхода, тем труднее будет обсуждать его исключительно как вопрос исторической справедливости или национального достоинства.

Слабость нынешнего «кельтского фронта» состоит ещё и в том, что его участников объединяет прежде всего отношение к Вестминстеру, тогда как представления о собственном будущем у них заметно различаются. Для «Шинн Фейн» стратегической целью остаётся объединение Северной Ирландии с Республикой Ирландия; шотландский проект строится вокруг самостоятельного государства с последующим сближением с Евросоюзом; Уэльс гораздо сильнее связан с английским рынком и британской системой перераспределения, поэтому вопрос о финансовой цене независимости для Кардиффа будет особенно чувствительным.

Такой союз устойчив, пока его участники требуют от Лондона признать общее право самостоятельно определять своё будущее. Как только политическая декларация превратится в переговоры о конкретных условиях выхода, интересы трёх автономий неизбежно начнут расходиться. Вестминстеру в этой ситуации даже не потребуется специально разрушать коалицию: достаточно вести отдельный разговор с каждой столицей, поскольку набор экономических рисков, требований и возможных уступок для Эдинбурга, Кардиффа и Белфаста изначально разный.

Есть у нынешнего конфликта и вполне внутренняя политическая логика. Для региональных правительств спор с Лондоном позволяет хотя бы частично вывести из центра внимания собственные проблемы управления. Шотландские власти сталкиваются с претензиями к состоянию здравоохранения и эффективности государственных расходов, Уэльс – с давлением социальных обязательств на фоне слабой производительности, а Северная Ирландия сохраняет высокую зависимость от бюджетной поддержки и сложной системы политических компромиссов. В такой ситуации конфликт с Вестминстером становится удобным способом объяснить часть внутренних проблем не качеством регионального управления, а самим устройством британского государства.

Это не означает, что требования независимости сводятся к борьбе за дополнительные деньги. Национальные движения имеют собственную историю, устойчивую электоральную базу и гораздо более глубокие причины, чем очередной спор о бюджетах. Но для действующих региональных элит конституционный конфликт одновременно решает ещё одну задачу: он позволяет консолидировать сторонников и переводить социально-экономическое недовольство в политический спор с центром.

У Вестминстера есть возможность использовать ту же дискуссию в обратную сторону. Чем настойчивее региональные лидеры требуют признать право на выход, тем естественнее для Лондона требование заранее назвать его цену. В таком случае сторонникам независимости придётся объяснять избирателю не только преимущества собственного государства, но и то, какую долю британского долга оно примет на себя, какой валютой будет пользоваться, чем заменит бюджетные трансферты, как будет финансировать пенсии и здравоохранение и на каких условиях сохранит доступ к английскому рынку.

Поэтому я бы не ожидал быстрого распада Великобритании даже при дальнейшем росте поддержки национальных партий. Куда реалистичнее новый большой торг о распределении полномочий, денег и ответственности между Вестминстером и автономиями, причём сама угроза независимости станет для региональных правительств одним из главных аргументов в этих переговорах.

Недооценивать новую конфигурацию тоже было бы ошибкой. В Шотландии идея независимости давно пользуется массовой поддержкой, а одновременное давление со стороны трёх автономий создаёт для центрального правительства ситуацию, с которой оно прежде в таком масштабе не сталкивалось. Но наличие общего оппонента ещё не означает наличия общего проекта будущего, и чем дальше дискуссия будет уходить от деклараций к практическим условиям выхода, тем заметнее станут различия между интересами Эдинбурга, Кардиффа и Белфаста.

В результате «кельтский фронт» действительно способен добиться от Лондона новых полномочий и заставить Вестминстер пересматривать сложившийся баланс внутри Соединённого Королевства. Но парадокс нынешней ситуации заключается в том, что приближение разговора к реальной независимости будет не усиливать политическую романтику этого проекта, а постепенно вытеснять её бюджетной арифметикой.

И в этой арифметике преимущество пока остаётся за Вестминстером. Печать