Стратегическое планирование в системе управленческих ценностей

Юрист, член Ассоциации юристов России Вячеслав Зикеев – о региональной политике планирования.

На Второй профессиональной конференции РАПК заместитель начальника управления Администрации президента по вопросам мониторинга и анализа социальных процессов Борис Рапопорт обозначил ключевую управленческую уязвимость региональных властей – «отсутствие долгосрочного планирования («тушение пожаров» и рефлекторное поведение)».

На Второй профессиональной конференции РАПК заместитель начальника управления Администрации президента по вопросам мониторинга и анализа социальных процессов Борис Рапопорт обозначил ключевую управленческую уязвимость региональных властей – «отсутствие долгосрочного планирования («тушение пожаров» и рефлекторное поведение)».

Спустя двенадцать лет после принятия Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» этот диагноз региональной управленческой модели не может не вызывать обеспокоенность.

В свое время значительные ресурсы были брошены на разработку региональных и муниципальных стратегий, а на рынке политического консультирования сформировалась целая ниша стратегов-«плановиков». При этом отношение к документам стратегического планирования на уровне регионов было неоднородным. Диапазон от сугубо утилитарно-бюрократического подхода (где стратегия только лишь из «верхнеуровневых» бумаг, которые просто должны быть) до политтехнологического, который создавал вокруг региональных стратегий ореол программных политических документов глав регионов. И в этом смысле нельзя однозначно сказать, какой из подходов вреднее.

На поверку оказалось, что сама по себе формальная система стратегического планирования не гарантирует качества управления на длинном горизонте. Как подчеркивает классик теории планирования Гай Бенвенисте в своей работе «Овладение политикой планирования», «эффективное планирование – это прежде всего планирование, которое ведет к изменениям. Это не бесплодное занятие (демонстрация жонглирования цифрами, рутинное перекладывание бумаг без всяких последствий) – оно дает результаты».

Очевидно, что проблема политики долгосрочного планирования лежит не в плоскости качества документов стратегического планирования, а в устойчивых управленческих подходах, которые оказались уязвимы перед шоками последних лет.

Как известно, глав регионов оценивают по 21 показателю эффективности, которые определены Указом Президента России. Стимулируют ли они к долгосрочному планированию? Содержательно – да. Но возможно ли объективно оценить работу главы региона в пределах одной каденции (не говоря уже о формате «год к году») по показателям численности населения, продолжительности жизни, коэффициента рождаемости и по другим ключевым параметрам в президентском перечне? Результаты по многим показателям будут априори инерционными, ставшими следствием решений предшественника или предшественников. Может ли это затруднять долгосрочное планирование? Пожалуй, что да.

Другое дело – губернаторы-старожилы, которые в состоянии выстроить целеполагание и долгосрочное планирование на основе наработанных на региональном уровне проектов, устойчивых отношений с основными стейкхолдерами в федеральных органах власти. Уже накопленные пакетные решения по основным направлениям социально-экономического развития с поддержкой федерального центра позволяют встраивать конкретные инициативы и проекты и под национальные цели, и под показатели оценки эффективности. В таком формате безусловно нельзя говорить о предопределенности достижения результата, но точно можно выстраивать вокруг отдельных якорных направлений долгосрочное региональное планирование.

Говоря о планировании у губернаторов-старожилов, не могу обойти стороной свой родной Ставропольский край. Не так давно слушал выступление главы региона Владимира Владимирова (возглавляет край с 2013 года) на площадке национального центра «Россия». Бросилось в глаза, что презентованные губернатором цели на период до 2030 и до 2036 года очень плотно состыкованы именно с «президентскими» показателями эффективности глав регионов. Особенно губернатор настаивал, что он мечтает, чтобы в Ставропольском крае жили 3,5 миллионов человек. В перечне показателей эффективности численность населения является вторым показателем сразу после доверия к власти.

Для опытных региональных руководителей с богатым портфолио проектов социально-экономического развития, устоявшейся сетью агентов единой региональной политики не только в рамках «большой» управленческой команды, но и в рядах крупного регионального бизнеса, наработанными контактами в федеральных органах власти, курирующих отрасли, являющиеся драйверами региона, выстраивание долгосрочных планов является задачей более объемной и ответственной. Однако именно проектные наработки и налаженные коалиции позволяют профилактировать пресловутые «пожары» и проактивно работать над региональным развитием.

Важно отметить ценность человеческого капитала в управлении регионом и проведении именно долгосрочной политики. Долгосрочное планирование – это не только методологическая задача. Безусловно, это и выверенное целеполагание, и глубокий анализ с объективным прогнозированием, и гибкое следование планам развития. При этом залог выверенных планов и гибкого следования им – сильная команда плановиков: советников, аналитиков, экспертов-отраслевиков. И конечно же «функциональщиков», работающих в региональной управленческой команде.

Кадровые проблемы в регионах ни для кого не секрет. Не нужно быть чрезмерно глубоким аналитиком, чтобы заметить ритмичность ротации управленческих команд в регионах, обусловленную в том числе деятельной работой правоохранительных органов.

Заместители глав регионов, региональные министры, руководящие составы муниципалитетов меняются чрезвычайно быстро практически во всех субъектах Российской Федерации. Где-то влияют политические факторы, где-то неспособность работать в новых условиях, а зачастую речь идет о сугубо уголовно-правовых моментах.

На уровне среднего и низшего звена органов власти местами наблюдается профессиональный голод и текучесть кадров, обусловленные нагрузкой и уровнем оплаты труда (не зря тема уровня заработной платы государственных и муниципальных служащих стала предметом отдельной дискуссии в рамках недавнего Первого международного конгресса государственного управления).

Независимо от причин, перманентная кадровая «пересборка» региональных команд точно не способствует долгосрочному планированию и следованию ему при проведении социально-экономической политики. В условиях внешних шоков утрата преемственности в проведении управленческой линии и следовании планам является дополнительным триггером рефлекторного поведения.

Таким образом, диагноз, прозвучавший на конференции РАПК, фиксирует расхождение между формальной архитектурой стратегического планирования и реальными управленческими практиками. Наверное, можно говорить об эрозии институциональных стимулов к долгосрочному планированию, которая возникла вследствие того, что «рыночный фундаментализм» так и не был до конца преодолен в идеологии регионального управления. Стратегическое планирование в каком-то смысле не нашло своего место в системе истинных управленческих ценностей. При этом над главами регионов довлеют различного рода федеральные директивы (национальные цели, показатели эффективности глав субъектов), исполнение которых в бюрократической системе координат заняло понятное место, чего не случилось с теми же региональными стратегиями развития. Наслаивается на это и кадровая проблема. Мало того, что на всех уровнях региональной управленческой цепочки может проскакивать «логика временщиков» (как минимум, каждый примеряет персонально на себя период работы предшественника в той или иной позиции), так еще и приметой времени становится непостоянство кадрового состава управленческих команд в регионах. Многие из лиц причастных к долгосрочному планированию в сегодняшних реалиях зачастую практически на надеются (большинство обоснованно) увидеть за горизонтом плоды своих «визионерских» трудов и узнать, смогли ли они овладеть политикой планирования.

Резюмируя, можно сказать, что проблема диагностирована верно, но линейных решений она явно не предполагает, и поиск нетривиальных ходов – одна из задач, в том числе самих постановщиков проблемы, политических администраторов от Системы.