«Двухголовый» Псков: между «Ивангородом» и «Петроградом»

На встрече с журналистами «без галстуков» Андрей Турчак фактически впервые четко и недвусмысленно обозначил на публике свою позицию относительно американской модели организации местного самоуправления, скопированной в России. По мнению губернатора, «двухголовость» на муниципальном уровне у нас не прижилась, от неэффективной модели следует отказаться и вернуться к всенародным выборам глав городов и районов.

«Мне кажется, это вопрос будущего, самого ближайшего будущего», - сказал руководитель региона.

Естественно, высказывания Турчака вызвали неподдельный интерес в политтусовке: прежде всего заявление губернатора обсуждается в контексте ситуации в Пскове, где в настоящее время делят полномочия глава города Иван Цецерский и глава городской администрации Петр Слепченко.

История вопроса

В Псковской области, как и в других субъектах РФ, введение «двухголовой» модели на муниципальном уровне явилось следствием затянувшихся конфликтов губернаторов и мэров в 1990-е и начале 2000-х годов.

На протяжение многих лет в абсолютном большинстве регионов страны происходило противостояние высших должностных лиц - губернаторов и мэров областных центров. Наша область в этом смысле - не исключение. В отсутствие иных влиятельных игроков - например, представителей крупных финансово-промышленных групп, именно первые лица органов власти - губернаторы и мэры Пскова (областной столицы и главного налоплательщика) - неизменно были основными политическими фигурами.

При этом, как показывала практика, оппонентами губернатор и мэр становились даже тогда, когда являлись выходцами из одной политической группы, и когда руководитель города приходил на этот пост при явной поддержке региональной исполнительной власти. Таким был формат взаимоотношений сначала союзников-демократов, а затем «заклятых друзей» - губернатора Владислава Туманова и мэра Пскова Александра Прокофьева. Еще более непримиримый характер носили отношения с главой областного центра у сменщика Туманова - либерал-демократа Евгения Михайлова. Губернатор и его команда в немалой степени поспособствовали поражению Прокофьева на мэрских выборах 2000 года и избранию Михаила Хоронена. Последний, впрочем, достаточно быстро перешел в стан оппонентов региональной исполнительной власти и в 2004 году стал, пожалуй, главным конкурентом Михайлова на губернаторских выборах. Не в столь явной форме, но все-таки продолжением тенденции стала история взаимоотношений губернатора Михаила Кузнецова и руководителя города Яна Лузина.

После фактической отмены выборов глав регионов губернаторы-назначенцы в один голос заговорили о «двойных стандартах» и изъянах вертикали власти, имея в виду сохранение системы, при которой руководители муниципалитетов продолжали избираться всенародным голосованием и, обличенные доверием народа, не желали брать под козырек перед «старшими по званию». При этом тот факт, что органы местного самоуправления отделены от государственной власти, вспоминать было не принято.

Вскоре модель, согласно которой глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа местного управления, а администрацию возглавляет назначенный по конкурсу сити-менеджер, стала внедряться повсеместно. В Пскове активными поборниками внесения изменений в устав и введения «двухголовой» системы была группа депутатов под руководством дуэта в составе городского парламентария Ивана Цецерского и Николая Цветкова, в то время председателя комитета по вопросам местного самоуправления администрации региона, а ныне - главы облизбиркома. Мэр Хоронен, которому новая модель была безусловно невыгодна, потерпел поражение - прежде всего, из-за потери контроля над городской думой.

С марта 2007 года по апрель 2009-го, до истечения срока полномочий мэра, главой города являлся Ян Лузин. В марте 2009-го он стал главой администрации (тем самым сити-менеджером), уступив пост главы города (формально - высшее должностное лицо) Ивану Цецерскому. В августе 2010-го Лузин был перемещен на пост вице-губернатора, а сити-менеджером в Пскове стал представитель команды Андрея Турчака Петр Слепченко. Фактически полтора года пара Цецерский - Слепченко работает в своебразном «тандеме»: его участники не раз делали заявления о конструктивном сотрудничестве и даже дружеских чувствах, однако при этом наблюдатели то и дело находят свидетельства напряженности во взаимоотношениях двух управленцев.

Назад, в будущее

Если рассматривать заявление губернатора Турчака о необходимости изменения «двухголовой» системы не просто как мнение, высказанное перед журналистской тусовкой, то логичен вопрос: какие действия будут предприняты, чтобы в будущем вернуться к прежней модели? Когда и к каким конкретным изменениям это может привести?

Немаловажный момент: введение новой системы управления Псковом возможно только по окончании срока полномочий представительного органа местного самоуправления (то есть городской думы), внесшего соответствующие изменения в устав. Иными словами, для того, чтобы областной центр вернулся к всенародным выборам мэра в ближайшее пятилетие, изменения в устав должны внести депутаты нынешнего созыва. Сценарий, при котором это может произойти до окончания срока полномочий нынешнего депутатского корпуса (выборы 4 марта), представляется фантастическим. Ну не завтра же депутатам собираться на внеочередную сессию?! Если представить, что у губернаторской команды есть конкретный план, то его, по логике вещей, было необходимо реализовывать до начала избирательной кампании.

Если же изменения в устав будет вносить следующий созыв думы, то выборы псковского мэра могут состояться не ранее 2017 года, то есть, как минимум, через пять лет. Срок в российских политических условиях - гигантский. Кто сегодня может предсказать, что будет через год-другой? А тут - целая пятилетка! Неизвестно, где будут тогда действующие акторы сегодняшнего политического процесса.

Впрочем, теоретически не стоит исключать и иные сценарии.

«Возможно внесение изменений в федеральное законодательство, в связи с чем выборов глав муниципалитетов придется ждать не пять лет, а меньше», - высказал свое мнение в интервью Псковской Ленте Новостей Михаил Хоронен, лично пострадавший от изменения устава. По его предположению, выборы могут пройти и ранее указанного срока. Вопрос, будет ли сам экс-мэр баллотироваться, он оставил без ответа.

Не готов рассуждать на тему своего участия в мэрских выборах и Иван Цецерский. Заявление Турчака для него неожиданностью не стало: тему возвращения выборов в муниципалитетах, по словам главы Пскова, они с губернатором уже обсуждали.

Другой сценарий, при котором выборы могут состояться уже совсем скоро, предполагает, что гордума нового созыва в первые же месяцы работы внесет изменения в устав Пскова, после чего проголосует за самороспуск - в этом случае возможность избирать мэра у псковичей может появиться уже к концу этого года.

Впрочем, все рассуждения относительно сценариев развития событий и сроков представляются сейчас не более чем гаданием на кофейной гуще.

Алло, мы ищем…

Если учесть, что нынешняя модель управления городом может сохраниться еще на неопределенное время, то представляется далеко не лишним рассмотреть возможные варианты развития событий с учетом позиции губернатора, обозначенной на встрече с прессой.

Городничий. Действующий устав в принципе позволяет сконцентрировать всю полному власти в руках главы города, который будет не просто исполнять представительские полномочия, а станет лицом, реально принимающим решения, совмещающим функции публичного политика и высшего распорядительного лица, подписывающего все муниципальные акты. Сити-менеджер становится просто исполнителем-хозяйственником, при этом никаких «глобальных» решений городского масштаба принимать он не сможет.

«Фактически глава города в этом случае становится полноценным мэром, а сити-менеджер при нем - лишь администратором сервисной службы. Данная модель используется нашими соседями в странах Балтии. Но эта конструкция полностью противоречит сложившемуся раскладу политических сил и распределению ролей, которые существуют сегодня в паре Цецерский - Слепченко. Представить их в описанной «вертикальной» модели, мягко говоря, невозможно», - рассуждает один из экспертов, опрошенных ПЛН.

Зиц-председатель. При этом сценарии на пост главы города выдвигается политический статист, не имеющий заметного влияния, не обладающий собственной электоральной базой и выполняющий по сути функции местоблюстителя. При этом все реальные политические и административно-хозяйственные полномочия концентрируются в руках сити-менеджера, который и является главной политической фигурой - мэром города, не обладая формально статусом высшего должностного лица. Данную модель мы можем наблюдать на примере второго крупного муниципалитета Псковской области - Великих Лук (глава города - Виктор Волынцев, сити-менеджер - Николай Козловский).

Рокировка. Третий вариант подразумевает смену действующих лиц. Механизм, ранее неоднократно применявшийся Андреем Турчаком в разных сферах, когда без изменения самой модели происходит смена персонажей. Иными словами, перетасовка колоды в надежде, что пасьянс сложится. Однако тут тоже все весьма непросто. Едва ли губернатор, являющийся главным центром принятия решений, видит кандидатуру на пост главы города в списках претендентов на мандаты депутатов гордумы от КПРФ, ЛДПР, «Справедливой России» или «Яблока». А в списке кандидатов от партии власти - той самой «команде Цецерского», которую собрал сам Иван Николаевич, фигур, потенциально дотягивающих до уровня главы города, просто нет. Как нет на сегодняшний день и внятного ответа на вопрос «Если не Цецерский, то кто?».

Что касается второго слагаемого этого уравнения - действующего сити-менеджера, в отношении которого пока не было даже никаких признаков сгущения туч, то его планы будут коррелироваться с позицией губернатора.

Статус-кво. Последний вариант предполагает развитие событий без активного вмешательства со стороны региональной власти. Это вариант так называемого отложенного решения, когда необходимость действий понимается, но они откладываются на более поздний срок. Но тогда не понятно, ради чего весь сыр-бор, отправка главы города в отставку с последующим возвращением и заявление губернатора о необходимости смены модели местного самоуправления?

Александр Савенко Печать