Основные темы саммита НАТО в Вильнюсе

Кандидат политических наук, заведующий сектором международных военно-политических и военно-экономических проблем Центра комплексных европейских и международных исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Прохор Тебин - о том, каких решений можно ожидать от саммита Североатлантического альянса.

11–12 июля 2023 г. состоится саммит НАТО в Вильнюсе. Каких решений можно ожидать от саммита и итоговой декларации и на что следует обратить внимание?

Многие из собравшихся в столице Литвы высокопоставленных политиков, военных и чиновников будут отягощены думами, сомнениями и противоречиями. Этому способствует забуксовавшее украинское наступление, проблема принятия в НАТО Швеции, события 23–24 июня в России, беспорядки во Франции, и разговоры о ядерной эскалации. Вместе с тем, несомненно, будет сделано всё для демонстрации внутренней и внешней аудитории непоколебимой решимости и неразрывного единства Североатлантического альянса. Тем более что встреча пройдёт в обстановке, «максимально приближенной к боевой» – в непосредственной близости находится Калининградская область, ставший в своё время притчей во языцех Сувалкский коридор, а также принявшая у себя ЧВК «Вагнер» и российское ядерное оружие Белоруссия.

Вспоминая 2022 год

В конце февраля 2022-го состоялся экстренный онлайн-саммит, в конце марта – очный экстренный саммит в Брюсселе, а в июне – ежегодный саммит в Мадриде.

В феврале 2022-го впервые было принято решение о развёртывании Сил быстрого реагирования НАТО (NATO Response Force) в связи с конфликтом на Украине. В марте было решено развернуть ещё четыре многонациональных батальона в Венгрии, Болгарии, Румынии и Словакии в дополнение к четырём развёрнутым в Польше и странах Прибалтики в соответствии с решением саммита в Варшаве в 2016 году. Также были сделаны акценты на кибербезопасности и всё более модном сейчас в военно-политической среде понятии «устойчивости» (resilience, дословно «упругость») инфраструктуры и обществ стран-членов НАТО, которым угрожает «вредоносное влияние» России. Наконец, не обошли вниманием и необходимость выполнения обязательств по военным расходам.

В июне 2022-го в Мадриде была одобрена новая стратегическая концепция НАТО. Численность военнослужащих Сил быстрого реагирования НАТО было решено увеличить с 40 тысяч до «свыше 300 тысяч» человек. Участники саммита договорились «в случае необходимости» развернуть восемь многонациональных батальонов на восточном фланге в бригады. Также была вновь подтверждена высокая значимость «устойчивости», Швеция и Финляндия получили официальные приглашения вступить в альянс и был принят ряд решений для инновационного развития оборонного сектора НАТО. Особое внимание уделено стратегическому партнёрству с Европейским союзом, а также взаимодействию со странами, не входящими в НАТО – Австралией, Японией, Южной Кореей, Грузией, Молдавией и другими.

«НАТО два процента»

Одной из наиболее интригующих тем саммита НАТО в Вильнюсе должен стать вопрос об обязательствах стран-членов альянса касательно объёма бремени военных расходов.

С 2006 г. ориентиром для НАТО по уровню военного бремени является 2 процента от ВВП. В 2014 г. данный ориентир (Defense Investment Pledge) был закреплён в декларации по итогам саммита в Уэльсе. Было решено, что страны, чьи расходы были ниже данной отметки, прекратят сокращение военных расходов, будут стремиться обеспечить реальный рост военных расходов по мере роста ВВП и достигнуть отметки в 2 процента от ВВП в течение десятилетия, то есть к 2024 году. Вторым важнейшим компонентом ориентира НАТО является необходимость направления не менее 20 процентов военных расходов на программы вооружения, включая НИОКР.

Данный ориентир часто становится объектом критики в связи со своей абстрактностью, условностью и противоречивостью, но столь же часто эксперты приходят к выводу о том, что «ничего лучше не придумать» и 2 процента/20 процентов выполняют свою важнейшую задачу публичного политического ориентира и необходимой демонстрации трансатлантической солидарности между США (чьи военные расходы заведомо превышают 2 процента от ВВП) и их союзниками.

Результаты выполнения двухпроцентного ориентира неоднозначны. В соответствии с последним отчётом Генерального секретаря НАТО, в 2014 г. среднее военное бремя стран-членов НАТО без учёта США составляло 1,43 процента, а в 2022 году – 1,65 процента. Существенный рост военного бремени и военных расходов очевиден, но столь же очевидно, что 2 процента остаются достаточно далёкой целью. Показательно, что среднее военное бремя с учётом США за эти годы осталось неизменным и составляет 2,58 процента, то есть фактически произошло перераспределение военного бремени между США и их союзниками, которого так добивается Вашингтон. В 2014 г. помимо США двухпроцентный ориентир выполняли Греция и Великобритания. В 2022 г. к ним добавились Польша и страны Прибалтики.

На саммите 2022 г. в Мадриде была подтверждена приверженность двухпроцентному ориентиру и зафиксирован план принять решение в 2023 г. о дальнейших обязательствах за горизонтом 2024 года.

В начале 2023 г. всё чаще стала обсуждаться идея повышения обязательства по военным расходам, в том числе со стороны министра обороны США и генерального секретаря НАТО. Йенс Столтенберг отметил, что 2 процента от ВВП должны рассматриваться как минимальное требование, но не потолок. В настоящее время лишь немногие страны в НАТО деятельно следуют этому принципу. В июне его принятие на саммите в Вильнюсе было поддержано в декларации Бухарестской девятки[1]. Наиболее вероятно, что саммит в Вильнюсе незначительно скорректирует текущий ориентир в соответствии с формулой Столтенберга.

Вместе с тем, возможно, хоть и менее вероятно, и увеличение ориентира. Очевидным следующим ориентиром являются 2,5 процента от ВВП. Эта цифра уже упоминалась в одном из докладов Атлантического совета (признан нежелательной организацией в России), а также была поддержана властями Эстонии. Вместе с тем, помимо США, стран Прибалтики, Польши и Великобритании свыше 2 процентов от ВВП на военные расходы планирует направлять лишь Румыния. Многие страны остаются достаточно сдержанными и в лучшем случае планируют когда-нибудь достичь 2 процентов от ВВП.

Поэтому каких-то радикальных решений, вроде сделанного в 2018 г. провокационного заявления Дональда Трампа о необходимости повысить военные расходы американских союзников до 4 процентов от ВВП, вряд ли стоит ожидать.

В этом отношении показателен пример Великобритании, одной из наиболее образцовых стран – членов НАТО в вопросе военных расходов. Летом 2022 г. Борис Джонсон заявил о достижении Великобританией военных расходов на уровне 2,5 процента от ВВП к концу десятилетия. В дальнейшем он несколько смягчил произведённый эффект, отметив, что 2,5 процента от ВВП – это оценка, но не план и не обязательство. Позже Лиз Трасс выступала с лозунгом увеличения военных расходов до 3 процентов от ВВП к концу 2020-х годов. Однако в итоге, после бесславного ухода Трасс с поста, правительство Риши Сунака зафиксировало стремление достичь 2,5 процента от ВВП, когда «позволят финансовые и экономические условия».

Железная поступь Бундесвера?

Одним из наиболее острых является, несомненно, германский вопрос. Для Германии достижение двухпроцентного ориентира будет означать рост военных расходов практически в 1,5 раза. В 2022 г. этот показатель составлял 1,5 процента от ВВП по данным НАТО и 1,4 процента по данным СИПРИ. Если исходить из данных СИПРИ за 2022 г., увеличение военных расходов Германии до 2 процентов ВВП подняло бы её с 7 на 5 место в мире, позволив обойти Великобританию и Саудовскую Аравию и вплотную приблизиться к Индии.

Однако реализация этих планов, в целом поддерживаемых правительством ФРГ, сопряжена с рядом трудностей. Стоит понимать, что резкое увеличение военных расходов само по себе невозможно быстро перевести в увеличение военной мощи. Качественное наращивание производства вооружения и военной техники, формирование новых и модернизация существующих частей и соединений требует многолетней поступательной политики. В случае Германии немаловажными факторами являются также материально-техническое состояние Бундесвера и острая, как и для многих других стран-членов НАТО, проблема привлечения и удержания кадров. Восстановление боеспособности и боеготовности Бундесвера само по себе потребует немалых средств.

Вопрос милитаризации Германии остаётся политически чувствительной темой. Но особых нюансов добавляют непростые отношения Германии с активно наращивающей военную мощь и амбиции Польшей, где весьма прохладно относящаяся к Берлину партия «Право и справедливость» готовится к предстоящим осенью выборам.

ФРГ предпринимает последовательные шаги по увеличению своей военной деятельности. Недавно прошли готовившиеся не один год крупнейшие учения ВВС Air Defender, основным участником и организатором которых была Германия. О них, впрочем, забыли сразу же после их окончания, дав Бундесверу ещё один повод не любить ЧВК «Вагнер». Германия приняла первую в истории стратегию национальной безопасности, а ориентировочно в 2025–2026 гг. в Литве планируется развернуть немецкую бригаду.

Утром деньги, вечером стулья

За украинской тематикой на саммите необходимо наблюдать внимательно, но ожидать многого от анонсированного в конце июня Каей Каллас «сюрприза» на саммите не стоит. Россия будет вновь осуждена «самым серьёзным образом», военная помощь Украине продолжится, но в полной мере амбиции и чрезмерные требования Киева удовлетворены не будут.

С этим, возможно, отчасти связано и сохраняющаяся до последнего момента неопределённость относительно присутствия Зеленского на саммите. Он, однако, скорее всего посетит саммит для участия в первом заседании Совета Украина – НАТО на высшем уровне, которое пройдёт 12 июля. Запуск работы совета это, с одной стороны, важный шаг для Киева. С другой стороны, сам по себе он ни в коей мере не может удовлетворить украинские запросы. Да и степень участия Украины в саммите, судя по официальной программе, разительно уступает участию Швеции.

Текущее поведение украинской власти в отношении европейских членов НАТО пронизано непомерно возросшей гордыней на фоне полной зависимости Украины от военной, финансовой и гуманитарной помощи Запада. Наступление ВСУ идёт уже месяц, но результата, который Зеленский хотел бы продемонстрировать на саммите, по-прежнему нет. В свою очередь НАТО не готова принимать в свой состав Украину до окончания открытого конфликта с Россией.

Возможность победы Украины в войне с Россией выглядит всё менее и менее реалистичным сценарием. НАТО будет и дальше помогать Украине, делать ей скидки и идти навстречу по вопросам процедуры вступления, но рисковать открытым столкновением с Россией не станет.

Да и готовность НАТО закрыть глаза на неполное соответствие Украины стандартам и требованиям НАТО преувеличивать не стоит.

Киев стремится мобилизовать своих основных союзников – Польшу, Великобританию, страны Прибалтики, а также сосредотачивает своё внимание на США, чтобы добиться положительного решения в свою пользу. Но в нынешних условиях принятие решения внутри НАТО на основе консенсуса – задача не из лёгких. Кроме того, всё более напористая политика Украины способствует росту сомнений и раздражения у отдельных стран-членов НАТО. Киев преувеличивает значимость Украины для НАТО, неосмотрительно игнорирует национальную гордость и чувство собственного достоинства европейских стран, а также переоценивает возможность и желание США и Джозефа Байдена продавливать решения внутри НАТО в интересах Украины.

Показательно, что за неделю до саммита председатель военного комитета НАТО (то есть высший военный офицер альянса) голландский адмирал Роберт Бауэр в интервью британской радиостанции LBC призвал разделять дискуссию о поставках истребителей и дискуссию о контрнаступлении. Вопрос с поставками истребителей «не будет разрешён в краткосрочной перспективе», Украина «не получит истребители до окончания контрнаступления». Слова Бауэра можно трактовать по-разному, но с учётом контекста они выглядят как значимый сигнал. При этом Киев придаёт сигналам большое значение, о чём не так давно говорил и Зеленский. А уже на следующий день глава МИД Украины заявил, что подготовка украинских лётчиков для управления F-16 так и не началась.

Но несмотря на явное снижение общественной поддержки Украины и санкций против России, эта поддержка остаётся на весьма высоком уровне, а общий консенсус по вопросу необходимости помощи Украине, несмотря на позицию отдельных стран, сохраняется. Более того, весьма серьёзно надо воспринимать заявления бывшего генсека НАТО Андерса Расмуссена. В начале июня он заявил, что отдельные страны, например, Польша и страны Прибалтики, могут предпринять какие-либо самостоятельные действия, вплоть до введения войск, в случае если НАТО не сможет достигнуть консенсуса по вопросу гарантий безопасности Украине.

Китай и АТР

Одним из наиболее важных моментов станут решения и риторика саммита в отношении Китая. Принятая в прошлом году новая Стратегическая концепция альянса закрепила втягивание НАТО в глобальное сдерживание Китая. НАТО также начало развивать связи с «Азиатско-Тихоокеанской четвёркой» (Япония, Австралия, Новая Зеландия, Южная Корея). Стоит отметить небольшое, но символически значимое участие Японии в учениях Air Defender. Франция, Великобритания и Германия подчёркивают свою роль в обеспечении военного присутствия в АТР. Развивается традиционный для политики Запада в АТР плюрализм многосторонних форматов. Активность в регионе повышает Европейский союз (в 2021 г. опубликована стратегия ЕС по сотрудничеству в Индо-Тихоокеанском регионе), продолжается эпопея с AUKUS.

На саммите вероятны дальнейшие подвижки в развитии отношений НАТО с «Азиатско-Тихоокеанской четвёркой». В контексте непосредственно отношений НАТО и стран АТР приоритетными вопросами являются координация политики в отношении Китая, а также сотрудничество в сферах кибербезопасности, технологического развития, космической деятельности и военно-техническое сотрудничество.

При этом внимание, видимо, будет уделено как планам касательно деятельности НАТО в Азиатско-Тихоокеанском регионе, так и отношению к присутствию Китая в Европе. Примечательно, что недавний доклад командующего Европейским командованием США в Конгрессе содержал немало весьма острых замечаний касательно «китайской угрозы» в Европе. Впрочем, найти устраивающие всех формулировки будет непростым делом с учётом заинтересованности многих стран – членов НАТО в поддержании отношений с Китаем.

Дайте снарядов!

Странам НАТО предстоит решить множество вопросов, связанных с оборонно-промышленным комплексом, логистикой и инфраструктурой. Эта работа займёт годы. Один из важнейших вопросов – расширение производства продукции военного назначения. Чтобы не углубляться излишне в эту комплексную тему, отметим главное.

В настоящее время европейский оборонно-промышленный комплекс несомненно нарастил производство вооружения и военной техники. Это наращивание имеет количественный, а не качественный характер. Существующее производство загружено, но существенное дальнейшее увеличение выпуска требует больших денег и достаточного времени для расширения производственных мощностей. Производители не просто ожидают денег от правительств, но и желают получить гарантии, что значимые инвестиции будут окуплены.

Активную деятельность в этой области запустил Европейский союз. Стоит упомянуть принятый Еврокомиссией Закон об поддержке производства боеприпасов (с аббревиатурой, говорящей о многом – ASAP) в целях наращивания производства 155-мм снарядов. Общие инвестиции из бюджета Евросоюза должны составить 500 млн евро.

На саммите в Вильнюсе должен быть принят План действий в области производства для нужд обороны (Defence Production Action Plan). Очень важно отслеживать, как НАТО со своей стороны будет содействовать раскачке европейского (а не американского) оборонно-промышленного комплекса.

За кадром и за скобками

Очевидно, что ряд наиболее значимых решений на саммите будут приняты в обстановке секретности. В развитие решений Мадридского саммита и, прежде всего, решения об увеличении на порядок численности Сил быстрого реагирования НАТО в Вильнюсе альянс должен одобрить новые секретные документы военного планирования. Они определят для стран – членов будущие направления перевооружения, развития военного присутствия, зоны ответственности, а также конкретные действия для отражения гипотетической агрессии со стороны России.

На саммите стоит ожидать решений о дальнейшем постепенном наращивании присутствия НАТО на восточном фланге. При этом напряжённость на линии соприкосновения НАТО и Союзного государства уже весьма высока. Наращивание военного присутствия может привести к дальнейшей эскалации. Понимают это и в Брюсселе. Так, французский генерал-лейтенант Хьюберт Коттеро, занимающий должность заместителя начальника штаба Верховного главнокомандования ОВС НАТО в Европе, в мае отметил, что следует избегать излишнего сосредоточения сил на границах, так как это заставляет противников нервничать. Остаётся надеяться, что и НАТО, и Россия проявят определённую сдержанность и осмотрительность, дабы не попасть в ловушку дилеммы безопасности.

Острыми являются темы обеспечения безопасности подводной инфраструктуры и координации политики в области ядерного сдерживания, в особенности на фоне заявлений Варшавы и Минска.

Ещё один немаловажный вопрос – о следующем после Йенса Столтенберга генеральном секретаре НАТО – временно снят с повестки: полномочия Столтенберга, находящегося в должности дольше всех предыдущих генсеков НАТО, не считая Йозефа Лунса, продлены ещё на год. Вместе с тем вопрос о преемнике Столтенберга будет несомненно одним из остро обсуждаемых в кулуарах саммита.

Стоит ожидать, что минимального внимания на саммите удостоятся давно назревшие и актуальные угрозы и вызовы безопасности на «южном фланге». Пренебрежение НАТО к социально-экономическим вызовам в Средиземноморском регионе, проблеме миграции и стабильности в регионе достаточно давно вызывает раздражение у некоторых стран, включая Испанию и Италию. О необходимости укрепления «южного фланга» пишут многие западные исследователи. На фоне небывалого всплеска евроатлантической солидарности и конфликта на Украине эти проблемы кажутся менее значимыми, но в действительности они никуда не исчезли.

Осенью прошлого года некоторым оптимистам в Вашингтоне, Брюсселе и Киеве саммит в Вильнюсе, вероятно, представлялся если не новой антироссийской Ялтинской конференцией, то по крайней мере Тегеранской. В действительности саммит, по-видимому, пройдёт в весьма напряжённой атмосфере. Но это не означает снижения рисков для России. Даже усиление внутренних противоречий НАТО, будучи в целом выгодно Москве, может нести в себе новые вызовы, связанные с самостоятельными действиями отдельных членов альянса, например, Польши. Решающее значение сейчас имеет ситуация на фронте, но влияние на неё политических шагов, а также возможностей России в сфере экономики и промышленности во многом будет определяющим. Печать