Земская реформа или контрреформа

Путин немного отвлек экспертов от Конституции, анонсировав муниципальную реформу. Теперь все гадают, что президент имел в виду: то ли все-таки отмену выборов мэров, то ли что-то еще. Впрочем, конфликт между исполнительной и местной властями в любом случае не исчезнет.

Власть у нас так выражается порой, что трактовать эти высказывания можно как угодно. Может быть, так даже специально делается. Вот в ежегодном послании Владимир Путин заговорил о муниципальной реформе — сейчас, говорит, объемы ответственности и ресурсы не сбалансированы, полномочия перекидываются между муниципалами, районами и регионом, а районный уровень "фактически выхолощен". А нужно, чтобы до местной власти любой гражданин мог "дотянуться рукой".

В общем, надо привести ситуацию "в соответствие со здравым смыслом". А в чем этот смысл, президент не пояснил, оставив всех теряться в догадках. Вот если человек сказал, что "районный уровень выхолощен", это значит, что на этот уровень надо передать полномочия или наоборот, что надо этот уровень упразднить как ненужный? Имеет ли он в виду, что муниципальную власть надо поставить под контроль чиновников или наоборот?

Местное самоуправление в России вообще как пятое колесо в телеге. В систему органов госвласти оно не входит, оно само по себе, то есть чиновник муниципалу приказать не может и уволить его тоже не может. Как бы не может, конечно, — как правило, вопрос решается или воздействием на местных депутатов (которые могут уволить) или заранее на пост главы района проводится лояльный человек. Иногда бывают эксцессы. Как в городе Луга Ленинградской области, где местные власти довели ситуацию с ЖКХ до ручки, а "регионалы" сделать ничего не могут.

Любой губернатор скажет, что ему конечно выгодней как-то этот процесс контролировать. Муниципалы же еще и какие-то вопросы важные иногда решают самостоятельно. Не то чтобы договориться нельзя, но бывает долго и дорого. А отдавать чужим людям бюджетные деньги — это вообще как ножом по горлу. Они же их потратят как хотят. Луга еще что, в других областях губернаторы с мэрами областных центров регулярно воюют. Ресурсы-то сопоставимы вполне. Особенно обидно, если губернатор назначенный, а мэр избранный. Ну то есть чуть что — "а за меня народ". Проблему как только не пробовали решить: и сити-менеджеров придумывали (при такой системе есть избранный мэр без полномочий и наемный человек с полномочиями), и из состава депутатов мэров избирали (так больше шансов контролировать ситуацию), и двухуровневую систему МСУ вводили, но все равно недостаточно. Как ни крути, а муниципальная власть в Конституции прописана "на уровне городских и сельских поселений", и в Европейской хартии о местном самоуправлении Россия участвует.

С другой стороны, нет никакой гарантии, что исполнительная власть наладит процесс лучше муниципалов, и поселки перестанут замерзать. Теоретически плюс в том, что можно проблемы решать за счет единого бюджета: в одном месте трубы прорвало — залатаем из общего котла и уволим проштрафившихся. Но не факт, что котла хватит, когда начнет рвать у всех сразу, а про возможность увольнять — это мы проходили с отменой выборов губернаторов. Что избранный, что назначенный, проблемы у региона одни и те же, и злоупотребления те же. К выборам губернаторов, как известно, вернулись. К тому же назначать старост в каждое поселение, а их в хорошей области сотни, никаких нервов не хватит.

Политолог Дмитрий Бадовский на сайте РИА "Новости" трактует слова Путина как движение к отмене выборов мэров, по крайней мере в городах-миллионниках. "Управленческие задачи должны решаться на том уровне, где это можно делать наиболее эффективно", — сказал Бадовский. То есть на уровне районов, на что намекнул Путин. Еще раньше "фронтовики" ему эту идею предлагали (хотя скорее — их попросили как бы предложить), перевести местное самоуправление на уровень районов.

Чтобы был, то есть, избранный губернатор области, командующий также и городом, и сильное местное самоуправление на уровне районов. Законодательство придется изрядно раскурочить — и Конституцию, и закон об МСУ. Или облцентры перестать считать городскими поселениями, со всеми вытекающими. Обозначить, допустим, как "совокупность домов, стоящих посреди области или района".

Однако тогда у губернаторов возникнут другие конфликты — вместо одного мэра придется разбираться с двумя десятками глав районов. При таком раскладе лишним оказывается вообще глава региона. Если есть избранный мэр города и сильные самостоятельные районы, то губернатор, получается, и не нужен. Но в районе тоже окажется глава района и глава райцентра - опять то же самое. Конфликт не исчезает, только спускается все ниже и ниже. А между назначенным мэром и избранным горсоветом не может быть разве конфликта? Отменить же народное представительство в крупных городах — это уже какой-то возврат к царизму.

Да, можно поставить вопрос об упразднении местной власти на уровне районов, глав их назначать и оставить россыпь городков и деревень, где все равно будет это злосчастное местное самоуправление, но решать они уже ничего не будут. Так ведь задача Путиным сформулирована как "развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах". Более того, замах сделан ни много ни мало, а на новую Земскую реформу Александра II. Если бы не эти слова, можно было бы подумать, что речь идет вообще об упразднении местного самоуправления.

Интересно, затронет ли обещанная реформа Петербург и Москву. В этих городах система МСУ устроена по-особенному, отдельно от остальных регионов, и муниципалитеты имеют гораздо меньше полномочий — в основном они ограничены дворовым благоустройством (и то этим занимаются также и городские власти) плюс эфемерные вещи вроде воспитания патриотизма, праздников и народных дружин. Лишь недавно в порядке эксперимента нескольким МО поручили уборку снега. Бюджеты составляют как правило несколько десятков миллионов рублей, у самых богатых — более сотни, например, в Красненькой речке примерно 115 млн рублей. Совсем другое дело город-миллионник: в Екатеринбурге, к примеру, бюджет-2014 составляет более 30 млрд рублей. В Петербурге же районная власть принадлежит чиновникам. Местами это выливается в странные конструкции, как в Кронштадте, где есть глава района Терентий Мещеряков и глава МО Кронштадт Валерий Власов, но поскольку район почти полностью и есть город, то у кронштадтцев де-факто одновременно есть сразу два главы. Лет десять назад активно обсуждались проекты реформы с введением муниципалитетов на уровне районов, но Смольный об этом и слышать не хотел — точнее, хотел, но с невыполнимым условием, что главы будут назначаться.

Если уж вспоминать земскую реформу, то возникает еще один аспект. Она в XIX веке проводилась в том числе в интересах местных дворян. И сейчас муниципальная власть служит еще одним каналом для выхода во власть местных элит. В исполнительной власти для всех места нет. Если его перекрыть, этим элитам ничего не останется, как участвовать в политике более радикальными методами, вкладываться в оппозиционные партии. Но и дать им слишком много воли опасно: как писал граф Дмитрий Толстой, земская реформа привела к появлению "недовольного населения крестьян, недовольного дворянства, судов, которые постоянно вредят полиции и 600 говорилен земских, оппозиционных правительству". Поэтому Александр III реформы отца счел вредными и провел контрреформы, переведя таки земства под контроль исполнительной власти.

В столицах из-за своего приниженного положения муниципалитеты редко проявляют активность. Как правило, известность получают активные оппозиционеры типа Максима Каца в Москве, депутатов МО Автово в Петербурге во главе с Геннадием Трускановым и Ильей Шмаковым или Александра Шуршева из Екатерингофского в Петербурге. Вторая крайность — чрезмерно лоялистские округа типа той же Красненькой речки, где известными стали Анастасия Шубина (сейчас глава ИКМО и помощница Матвиенко) или Виталий Милонов, ныне депутат ЗакСа. Некоторые проявляют себя за счет личной активности вроде Дмитрия Ильковского из Петровского округа, а большинство фамилий начинают мелькать только после того, как на них обратят внимание борцы с коррупцией, как Дмитрий Монахов из Малой Охты, которого недавно уличили в выписывании премии самому себе в размере 430% должностного оклада, Роман Морозов из Красненькой речки, который проходит по делу о хищениях средств на благоустройство, или Дмитрий Литвинов из МО Пороховые, решивший потратить 2 млн бюджетных рублей на лечение сотрудников муниципалитета (конкурс был отменен после поднявшейся шумихи).

В других странах вопрос местного самоуправления решается по-разному, но там, где оно успешно, всегда решение основано на искреннем признании федеральной власти того факта, что люди у себя дома действительно имеют право независимо от центра и самостоятельно управлять своей жизнью. Пусть даже делая иногда ошибки, но и исправляя их тоже самостоятельно. В условиях же вертикали власти сочетать независимость и управляемость невозможно. Печать