Законодательное обеспечение единой госполитики

Юрист, член Ассоциации юристов России Вячеслав Зикеев – о российском парламентаризме.

Учитывая федеративную природу российского государства, о парламентаризме в нашей стране принято говорить применительно не только к обеим палатам Федерального Собрания, но и к законодательным органам государственной власти субъектов. При этом, пройдя тридцатилетний путь формирования демократической конституционной модели парламентаризма, сам этот институт проходил разные вехи политико-правовой трансформации.

Так, от оппозиционной по отношению к президентской власти и ситуативно-коалиционной с точки зрения расстановки политических сил в девяностые годы Государственная Дума в первые годы двадцать первого столетия переформатировалась в институт принятия консолидированных решений и формирования легистского политического пространства. Попутно политическим и функциональным изменениям нижней палаты парламента, менялся и подход к формированию депутатского корпуса. Избирательная система на парламентских выборах менялась от смешанной к пропорциональной (в пятом и шестом созывах), и обратно к смешанной.

Совет Федерации, в свою очередь, прошел через несколько реформ, главная из которых и стала отправной точкой построения вертикали власти. В двадцать первый век Совет Федерации вошел в формате «палаты региональных глав». Поэтому в самом статусе членов Совета Федерации (тогда еще не называвшихся сенаторами) усматривался внутренний институциональный конфликт с точки зрения принципа разделения властей. С одной стороны, они возглавляли исполнительную власть в регионах, а с другой — выступали в качестве законодателей на уровне федерации.

Целью первой централизаторской реформы Владимира Путина было исключение этого противоречия в статусе членов Совета Федерации и их «профессионализация». С того момента безотрывную законодательную работу в верхней палате парламента были призваны выполнять делегированные представители от исполнительной и от законодательной власти регионов, а усилия глав субъектов были сконцентрированы на работе в своих территориях. К слову, на волне этой реформы был создан и Госсовет, до 2020 года действовавший в рамках «указного» правового регулирования, и обретший статус конституционного органа спустя 20 лет своего существования. Этот орган в целом отдален от парламентаризма и стал федеральной площадкой для вовлечения глав регионов в реализацию единой государственной политики.

Федеральное Собрание же сегодня демонстрирует ритмичную работу, синхронизируясь с президентом и органами исполнительной власти. С точки зрения реализации своих законодательных функций российский парламент выступает одним из элементов общей управленческой системы. Особенно очевидным такое позиционирование стало в последние два созыва. В этот же период работы нижняя палата парламента, как известно, взяла курс на переработку законодательного портфеля, сформировавшегося за все предыдущие созывы. В целом субъектность Федерального Собрания строится в управленческой парадигме и выражается в законодательном обеспечении единой государственной политики.

Значительный институциональный сдвиг в развитии парламентаризма произошел за эти годы и на региональном уровне.

В период становления новой государственности в девяностые годы законодатели в субъектах Российской Федерации были вынуждены не просто заниматься региональным строительством, но и «латать дыры» в федеральном регулировании, которых было объективно много, как ввиду политических причин (например, блокирование «рыночных» законодательных инициатив в Государственной Думе), так и ввиду приоритетности для федерального центра актуальных вопросов государственного строительства, решения экономических проблем, обеспечения целостности и безопасности государства.

Опять-таки, вспоминая истоки вертикализации государственной системы, нельзя не упомянуть формирование федеральных округов и институт полномочных представителей Президента. Именно полпредствам было вверено проведение федеральной политики в регионах и обеспечение, в том числе, законодательного единства и правовой целостности государства.

Полномочные представители обеспечивали унификацию регионального законодательства, активно способствуя устранению относительно вольных подходов к регулированию общественных отношений. По сути, это было поворотной точкой в развитии региональной законодательной и представительной власти. Именно законотворческая составляющая в ее полномочиях стала обретать жесткие рамки, выход за которые пресекали всё те же полпредства, органы прокуратуры и территориальные органы Минюста России.

Традиционно в День российского парламентаризма или в канун его проводятся заседания Совета законодателей Российской Федерации. Этот год не будет исключением. Очередное заседание пройдет в Таврическом дворце в Санкт-Петербурге. Ожидается, что в нем примет участие глава государства Владимир Путин. Основными же участниками мероприятия будут федеральные и региональные парламентарии, входящие в состав Совета законодателей.

Эта факультативная парламентская институция, как правило, находится вне фокуса всеобщего внимания. Отсюда возникает некоторый скепсис относительно ее статуса и значимости в российской парламентской системе. Но ее создание, в известном смысле, завершило процесс встраивания региональных законодательных органов в единую архитектуру законодательной власти.

Этот орган был учрежден в 2012 году, а его участие в федеральном законодательном процессе базово определено нормами регламента Государственной Думы. Совет законодателей, с одной стороны, позволяет обеспечить межпарламентское взаимодействие на уровне федеративных отношений центра и регионов, а с другой стороны, фактически выступает как инструмент совершенствования конструктивных или фильтрации концептуально противоречивых законодательных инициатив субъектов Российской Федерации.

Совет законодателей не является каким-либо декоративным или же кулуарным органом. При желании, с его деятельностью можно ознакомиться на его сайте или в системе обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. С 2013 года в Совет законодателей поступило более двух с половиной тысяч законодательных инициатив регионов, из которых примерно четверть были внесены на рассмотрение нижней палаты парламента. При этом рассмотрение инициатив Советом законодателей сопровождается их всесторонней оценкой профильными комитетами и правовыми службами Государственной Думы и Совета Федерации. Такая экспертиза позволяет не только совершенствовать сами законодательные инициативы регионов, но и вырабатывать альтернативные механизмы решения региональных проблем посредством корректировки законодательства субъектов Российской Федерации и правоприменительной практики по отдельным вопросам.

С момента принятия Конституции России в ней сформулирован принцип единства исполнительной власти, который в институциональном плане требовал донастройки в ходе административной реформы «нулевых» годов. С 2020 года в Конституцию, как известно, введен принцип единства публичной власти, по смыслу конституционного законодателя консолидирующий федеральную, региональную и муниципальную управленческую и политическую системы. Этот принцип создает конституционную технократическую надстройку, негласно постулируя приоритет государственного управления над политикой в деятельности институтов и должностных лиц.

Применительно к парламентаризму в России сегодня также уместно говорить о его технократизации. Особенно это касается законодательных функций. В части же представительства народа как единственного источника власти политические оттенки в деятельности парламентариев всё же прослеживаются, особенно на стыке легислатур в период электоральных кампаний.

Однако с учетом особенностей текущего момента и в этой части происходит вытеснение классических политических атрибутов (борьбы политических идеологий и партийных программ или креативных технологий). Они замещаются оценкой избирателями полезного действия народных представителей, исходя из их эффективности в рамках «теории малых дел» (выполнение наказов или обращений электората). Сами же политические акторы (включая политические партии) ведут подбор кандидатов с точки зрения их вклада в решение государственных задач.

Индикатором этой тенденции, в частности, в период борьбы с ковидом было выдвижение на депутатские позиции волонтеров и медработников, а сегодня электоральные тренды выводят на первые роли участников СВО и всё тех же волонтеров. И это тоже важный фактор для осмысления российского парламентаризма, сформировавшегося к 2023 году.

Ранее опубликовано на: https://expert.ru/2023/04/25/vseparlamentskoye-yedinstvo/

Печать